Ordre Politique et Décadence selon Fukuyama

Cet ouvrage est la suite des Origines de l'Ordre Politique que nous avons revu dans un billet précédent. Francis Fukuyama étudie la période plus récente à partir de l'indépendance américaine et de la Révolution.

Son analyse dans Ordre Politique et Decadence des institutions s'articule toujours sur trois axe :

1. un État avec une capacité administrative développé avec une bureaucratie rationnelle
2. un ensemble de regles qui pose des limites au souverain
3. un système participatif inclusif

Andrew Jackson, premier president populiste 1828

Ce billet n'est pas un  résumé, plutot, il correspond aux aspects saillant que j'ai relevé lors de ma lecture de l'ouvrage, que je recommande vivement a ceux qui veulent plus de contexte.

État Moderne, Corruption: une Definition

Le mot corruption est souvent utilisé dans un sens vague. Il peut se définir comme une action du gouvernement contraire à l'intérêt général. Il faut accepter la définition de cette notion ne peut être claire, car l'intérêt général et les intérets spéciaux sont parfois difficile à distinguer. Les agents de l'Etat se convainquent facilement que leur avantage est dans l'intérêt général. 

Par exemple, le president Andrew Jackson qui distribuait les office de fonctionaires a ses electeurs pouvait plausiblement expliquer qu'il pensait qu'un travail de fonctionaire peut etre fait par n'importe quel homme avec une tete bien faite. Penser cela etait d'autant plus utile pour mettre en place une machine politique et obtenir la majorite. 

Il y a d'autres cas, comme les liens du parti démocrate chrétien avec la Mafia en Italie qui sont plus cliarement illegaux. ou comme quand le president Mugabe du Zimbabwe est tire au sort a la lotterie nationale.

Fukuyama se propose d'étudier comment un État moderne est apparu dans les pays qui ont eu du succès à développer leurs institutions. 

Il distingue deux formes de formations de groupes d'interet spéciaux: le Patronage qui est un recrutement de personnes connue du politicien (famille et amis) et le Clientélisme qui est le recrutement d'un grand nombre de voix qui ne sont pas dans l'élite et sont achetées en masse par le politicien.   

Prusse: développement administratif

Coincée entre la Pologne et de nombreux États Allemands, la Prusse a été décrite comme une armée avec un État. Par nécessité, son administration devient de plus en plus efficace et méritocratique. La défaite d'Iéna en 1806 convainc le gouvernement de passer des réformes de Stein-Hardenberg concernant la haute fonction publique qui est formée dans des universités, passe des concours et est nommée à vie. Les officiers sont toujours le domaine des familles aristocratiques. 

L'Allemagne unifiée sous Bismarck utilise le code civil de Napoléon. Si le souverain ne voit pas son pouvoir limité par une constitution comme en Angleterre, le Rechtstaat (État de droit) est appliquée de manière impartiale pour garantir le droit de propriété et arbitrer les questions de droit des affaires.

L'État Prussien a développé cette bureaucratie "légale-rationnelle" qui signifie dont Max Weber fait l'éloge.

Angleterre : sortie du patronnage

Systeme de "patronage": nomination de neuveux (népotisme) et d'amis personnels (cronyisme) aux postes administratif clefs. L'administration coloniale en Inde, a besoin de plus d'efficacite et le recrutement devient meritocratique. 

Charles Edward Trevelyan, administrateur colonial

La réforme étant un succes pour l'administration coloniale, et une réforme similaire étant necessaire pour la metropole, le rapport Northcote-Trevelyan lance un recrutement méritocratique basé sur des criteres de sciences humaines qui favorisent Oxford et Cambridge pour les hauts-fonctionaires

Cette réforme a un succes rapide, avec des éleves des universités aux postes clefs apres 20 ans.

USA: sortie du clientelisme

Les pères fondateurs étaient une élite cultivee de Boston et NY. L'administration fédérale est tres restreinte, 6000 personnes et l'on parle de la réduire.  

Alors que l'Amérique s'étend a l'ouest, la franchise est étendue dans ces Etats et des hommes du peuple, avec des talents d'orateur sont élus au congres. Cela pose une question de légitimité pour les vieux Etats de nouvelle-angleterre qui étendent aussi la franchise. Les peres fondateurs s'alarmaient de voir des partis se former, le précédent populiste connue étant les factions verte et bleue qui causent les émeutes et la sedition de Nika.

Selon Fukuyama, les partis de masse modernes apparaissent aux USA en premier, lorsque la franchise est étendue (on passe du suffrage censitaire a universel). Les partis contribuent à représenter et coaliser différent groupes

1824: élection remportee par le populiste Jackson volée par les grands électeurs au profit de l'elite Quincy Adams. La Démocratie Jacksonnienne ne sera installee qu'en 1828. Il instaurera le systeme des depouilles qui developpe le clientelisme.

Les élections municipales et au congres sont ouvertement clienteliste et developpent leur machine politique. L'executif federal aussi a partir de Jackson. 

L'intéret de chacun triomphe de l'intéret de tous et c'est un fait divers qui cause la réforme politique. Les reformes Pendelton font suite a l'assassinat du président James Abram Garfield par un dérangé qui espérait être nommé consul des US pour la France et est déçu. Elle mettent 40 ans, soit 2 générations a etre mises en place. Cette relative lenteur est due a la structure fédérale des Etats-Unis.

Teddy R et Wilson sont les présidents qui augmentent le pouvoir de l'exécutif et créent la bureaucratie.

Grèce: democracie et clientelisme

En 1800, les grecs considèrent le gouvernement Ottoman kleptocrates, les Français, Anglais, Russes, et Autrichiens aident les grecs à obtenir leur indépendance. Un royaume grec est fondé qui devient rapidement une démocratie. 

C'est une démocratie à franchise étendue, et les politiciens deviennent immédiatement clientélistes comme les Jacksoniens.

Italie: democracie et clientelisme

L'Italie a été reunifiée au 19eme siecle, a l'initiative de la partie nord controlee par la maison de Savoie. Le royaume des deux siciles au Sud etait gouverné par des rois étrangers depuis la conquete normande au 12e siecle. 

La faiblesse de l'Italie du sud décrite par Putnam dans son etude du capital social en 1970 est saillante 150 ans apres l'unification avec Garibaldi. La Mafia est un développement relativement récent de service de "protection" a partir du 19e siecle, alors que l'Etat et la Justice étaient incapcités par la corruption et les offices venaux

Les familles gouvernantes sont clientelistes, et il est plus profitable de devenir politicien pour extraire des rentes de l'économie et des subventions plutot que d'entreprendre et devenir la vache a lait.

Comme en Grece, l'ouverture democratique se fait trop tot pour que se développe une réelle capacité de l'Etat. Le parti democrate chrétien, souvent au pouvoir est clienteliste.

Le parti communiste italien est un vrai parti défendant un programme contrairement aux démocrates chrétiens qui arosent les intérets speciaux. Une influence exterieure des Etats-Unis et de l'Europe de l'Ouest agit pour contrer les communistes.

Giulio Andreotti, premier ministre lié a la cosa nostra

Les liens criminels du parti démocrate chrétien seront exposés dans les années 80. Ensuite, Berlusconi arrive au pouvoir avec une coalition de droite, il controle des medias et continue le capitalisme de connivence.

Apres d'autres affaires de corruption, le pays est maintenant dirigé par des technocrates pro-Euro issus des finances et de la banque centrale. Ceux-ci meme qui considéraient que le pays est ingouvernable et qu'il avait besoin d'une contrainte externe, le vincolo externo, pour imposer les réformes structurelles necessaires a redonner sa compétitivité au pays. 

Amérique Latine: heritage colonial

Contrairement a l'Europe et au Japon ou les guerre ont cause des mouvements de population forces qui correspondent a une homogéneisation nationale, un nivellement par le bas des resssources, et un nouvel ordre social, l'Amérique Latine n'a pas eu de guerre. Cela explique une évolution sociale plus lente. Fukuyama ne pense pas néanmoins que les guerres sont souhaitables dans l'ensemble. 

L'Amerique Latine est marquée par une colonisation exploitatrice, avec une population divisée par la race: indiens, noirs, metis, créoles. Alors que la couronne d'Espagne défendait son intéret en empechant qu'une élite locale accapare les ressources, l'élite parvient a manipuler le systeme des encommienda pour asservir la population locale.

Les Etats d'Amérique n'ont pas pu développer une capacité administrative méritocratique, l'Etat redistribue les faveurs entre patronage des élites et clientelisme des populistes, avec l'armée et les Etats-Unis qui interferent dans le processus démocratique quand il ne correspond pas a leurs intérets.

Argentine: demoracie et clientelisme

L'Argentine est un cas a part ou la division raciale est moins forte. Le pays passe d'une stratégie libérale d'export des matieres premieres qui beneficie aux élites au 19e siecle au populisme lorsque la franchise est étendue.

Juan Peron: agent de juste sociale ou corrupteur?

La politique de substitution des importations industrielle conduit a proteger des industries qui ne deviennent jamais competitives. La strategie semble donc tres proche de celle du Japon, mais sans succes.

Pour aller plus loin:

• Barbara Geddes: politician dilemma: building state capacity in Latin America
• Skidmore and Smith: Modern Latin America
• Miguel Angel Centano: blood and debt, war and the nation-state

Inde: democratie et clientelisme

L'Inde etait le joyaux colonial de l'Angleterre/ Cette derniere investi beaucoup pour y developper une administration. L'Etat et la fonction publique sont heritée de cette époque, l'Etat de droit (meme si le droit est coutumier) limite fortement le gouvernement. 

Afrique: corruption et defaillance de l'Etat

L'Afrique subsaharienne ne s'ouvre qu'avec la découverte de la quinine. Lors de exploration du delta du Niger, 38 des 49 explorateurs européens meurent en 1830, en 1850, aucun européen ne meurt.

Selon Fukuyama, le gouvernement indirect institué par les Anglais donne des pouvoirs aux chefs de clan qu'ils n'ont pas eu traditionellement. Le nombre d'anglais sur place est trop limité pour permettre une administration moderne du territoire. 

Nigeria, Sierra Leone, les chefs d'Etats commencent par imiter l'administration coloniale, apres quoi la corruption conduit a la faillite des Etats.

Charles Taylor, pire que Pol Pot?

Fukyuyama compare la Tanzanie et le Kenya. Alors que l'experience socialiste en Tanzanie est un échec economique qui empeche la croissance, l'idéologie forte du partie cree une identite nationale qui permet par la suite un développement plus rapide. En comparaison, le Kenya connait un développement rapide suivi d'un enlisement dans la corruption.

Pour aller plus loin:

• Jeffrey Herbst: states and power in Africa
• Ester Boserup: The Conditions of Agricultural Growth: The Economics of Agrarian Change Under Population Pressure

Indonésie : convergence linguistique

Lors de l'indépendance de l'Indonesie, il s'agit d'un archipel sans identité politique. Sukarno propose un parti a la fois nationaliste, islamiste et communiste, qui n'exclut donc aucun independantiste. Il choisi une dialecte parle par l'élite marchande locale comme langue nationale et cree ainsi une nation.

Selon Fukuyama, il s'agit d'une issue heureuse parmi les pays décolonisés.

Chine: emergence de l'Etat de droit

La Chine forme un Etat administratif fort avec une bureaucracie rationelle legale au sens de Max Weber il y a 22 siecles. Fukuyama observe ici l'émergence de l'Etat de droit, qui tarde toujours a poindre. L'auteur rapelle la base du droit chinois actuel.

• 1900 constitution Qing basée sur la constitution Meiji avec moins de pouvoirs
• 1909: mise en place prévue sur 9 ans1911: révolution, république
• 1924: KMT union de nationalistes et Léninistes
• 1929: KMT pour CKC, code civil base sur la loi Allemande, droit de proprieté des femmes
• 1946: abolition des lois par les communistes. Fa (loi) vs Li (ethique). Les confucéens préfèrent décider au cas par cas. Mao: l'homme et non la loi doit diriger
• 1957: révolution culturelle: purge a repetition du parti et de l'Etat
• 1980: Deng Xiaoping réforme pour que le chaos Maoiste n'ai plus jamais lieu. Loi basée sur le KMT, droit civil, tribunal administratif avec jusque 16% de chance de succès.
• Le droit chinois utilise le concept de citoyen plutot que de personne, comme si les personnes n'ont aucun droit outre celui que leur confere l'Etat chinois en reconnaissant leur appartenance a l'Etat.

Depuis 1946, le PCC est souverain peut changer la constitution a tout moment. Taiwan a une constitution depuis 1946 mais elle etait limitée jusqu'en 1990 par l'Etat d'urgence décreté par le KMT depuis sa création.

Japon:

Avec l'arrivée des cannonieres due Commodore Perry, le Japon se voit contraint de reconnaitre son inferiorité technologique et scientifique. Bien plus important, les Japonais reconnaissent la nécessité de réformes institutionelles pour devenir une puissance industrielle et militaire capable d'éviter la colonisation ou les traités inégaux.  

Restauration Meiji par une clique qui assemble les administrations, des hauts-fonctionaires créent un gouvernement oligarchique, le Genro avec Ito Hirobumi Yamagata Aritomo Inoue Kaoru

Mission Iwakura aux USA

Une constitution est écrite pour le Japon avec le juriste Allemand Hermann Rossler. La constitution n'est pas le résultat d'une revendication interne, mais d'une volonté de se doter d'institutions reconnues comme modernes par les pays développés.

Le Genro perd son pouvoir au profit de politiciens élus par suffrage censitaire entre 1900 et 1920. En1914, la déclaration de guerre a l'Allemagne négociée par le ministre des affaires etrangeres se fait sans les en informer. Le ministre sera destitué mais le Genro est dépendants des oligarques et n'est pas une institution comme les ministeres et le conseil privé de l'Empereur.

En dépit de tous ces obstacles, le Japon parvient aux objectifs a long termes de ses oligarques: developpement d'une industrie et d'une capacité militaire de premier ordre.

Hauts fonctionnaires avant et après 2ᵉ guerre mondiale :

Kishi Nobusuke, un administrateur de Manchukuo qui organise le travail forcé et la mort des travailleurs chinois avant 45 et devient premier ministre de 1957 à 1960, Sahashi Shigenu, au MITI (Ministry of International Trade and Industry).

Le Japon a un Etat très fort, mais pas d'Etat de Droit (pas de mot pour le "droit" comme en français, "recht" en allemand ou "right" en anglais). 

Le Japon a encore plus surpris le monde par le succes de sa reconstruction. 

Pour aller plus loin:

Peter Duus: Modern Japan

Conclusions:

Fukuayama est resolument pro-démocratie, mais il explique également qu'une participation trop fréquente de la population aux décisions conduit a ce que des intérets speciaux plus mobilisés prennent le controle de la politique. C'est un point classique de la theorie des choix publics repris par Francois Facchini. On n'observe pas ce phénomene dans les petits pays tels Jersey, Guernsey ou le Liechtenstein. Le fédéralisme en Suisse permet d'éviter les dérives observées en Belgique ou aux Pays-Bas.

Malgre cela, il supporte la creation de grands Etats suivant le modele des Etats-Unis et de la Chine alors que le principal attrait de créer des super-puissances est militaire. En 1943, Ritter von Kuehnelt-Leddihn décrivait le démantelement de l'Empire Austro-Hongrois pour y installer des démocraties comme la porte ouverte au populisme et aux conflits ethniques. Il notait que la conscription de la France révolutionaire avait mené aux guerres Napoleoniennes.

Fukuayama mentionne a plusieurs reprises que certaines démocraties ont vote un Etat Providence trop genereux vu la demographie, et que cela va etre un probleme. Mais il n'élabore pas plus avant. La  gestion ruineuse des retraites en France, et de l'assurance Maladie aux Etat-Unis sont des cas a part de la guerre ou les grands pays paraissent moins capables de se reformer que les plus petits.

Fukuyama critique le gouvernement indirect britannique en Afrique, alors que l'étude de Djankov et al semble indiquer que le colonialisme a la francaise, qui transferrait le code civil au lieu du common law, conduit a un resultat pire que le pragmatisme anglais. 

Fukuyama est La Tanzanie et l'Indonésie, qui fabriquent une identité nationale la ou il n'y en avait pas, sous l'influence d'un leader progressiste qui veut créer un Etat fort. Il me semble prendre parti pour le modele de l'Etat-nation démocratique a ete poussé par Wilson apres 1918. Cependant, ce modele ne semble indique que pour certains pays: Graham Wallas expliquait deja en 1904 que ce modele semblait adapte seulement pour des pays a population homogene et aux frontieres claires, et non pour les balkans, l'Est de l'Europe, et encore moins l'Afrique ou l'Inde. 

Fukuyama applique le principe de l'Etat-nation en Tanzanie ou en Indonésie la ou un systeme plus décentralisé encore (Liechtenstein, Suisse) aurait pu éviter le probleme de la coordination de nombreux agents indiqué par Mancur Olson, meme si hériter des pouvoirs coloniaux permet de satisfaire l'ambition des chefs d'Etats de regner sur un domaine plus étendu.